Leidraad voor sturen op waarden helpt beheerders gemeenten verder

Welke kennis, instrumenten en meetmethoden zijn momenteel beschikbaar rondom waarden van de openbare ruimte? En wat zijn de behoeften van gemeenten voor de verdere ontwikkeling van een raamwerk voor het sturen op waarden? Om die vragen te beantwoorden voerden Cyber Advies en Royal Haskoning, in opdracht van het Fonds Fysieke Leefomgeving, Platform Integraal Samenwerken Openbare Ruimte (ISOR) en Stichting RIONED, een verkenning uit.  

Besef aanwezig, implementatie lastig 

Over de noodzaak van sturen op waarden heerst geen twijfel onder gemeenten. Tachtig procent van de respondenten erkent het grote belang ervan, maar een derde van de gemeenten heeft er amper ervaring mee. De trend rond (her)inrichting en beheer van de openbare ruimte beweegt zich niettemin richting integraal, gebiedsgericht en programmatisch werken. De mate van implementatie verschilt echter: gemeenten vinden prioritering complex en integraal werken en participatie sneuvelen vaak nog onder tijdsdruk. Bovendien gebeurt dat integraal afwegen nog fragmentarisch, is vaak financieel gestuurd en gericht op de korte termijn, zo blijkt uit het onderzoek.  

Definities en waarden  

De onderzoekers merkten dat gemeenten verschillende definities hanteren voor waarden en waardensturing. Ze scherpten het aan: waarden zijn principes, overtuigingen en idealen die samenlevingen belangrijk en wenselijk vinden. Waardensturing is het sturen op inrichting en beheer op basis van maatschappelijke waarden. Het doel is om met de beschikbare mensen, middelen en ruimte maximale maatschappelijke waarde te genereren. 

Uit de analyse blijkt dat de meest gevonden waarden biodiversiteit, gezondheid, klimaatadaptatie, veiligheid en betrokkenheid zijn. “Maar de diversiteit in wat gevonden is, is groot. Dit zit met name in de manier waarop waarden worden geordend”, zegt Anneloes Voorberg van Cyber Advies. “Hoe begin je daarmee en wat is de basis? Daarvoor kun je bijvoorbeeld de Omgevingsvisie van een gemeente gebruiken, het landelijk Rad van de leefomgeving, de SDG’s of de zes kapitalen.” De auteurs kwamen uiteindelijk zelf tot zeven waarden van de leefomgeving (zie illustratie), gebaseerd op de verzamelde voorbeelden. 

Verschillende benaderingen 

Bij het afwegen van waarden kunnen gemeenten volgens Martijn van Houten van Haskoning kiezen uit drie benaderingen: “Het eerste is op basis van een gesprek. Je hebt een aantal waarden, je gaat met elkaar praten en bijvoorbeeld stickeren en komt zo tot een afweging. De tweede is een kwalitatieve benadering, waarbij je werkt met plusjes en minnetjes en kijkt naar de mate waarin wordt voldaan aan beleidsdoelstellingen. Bij de laatste, de kwantitatieve benadering, kijk je naar waarden – bijvoorbeeld financiële – die je kunt kwantificeren. Dat betekent wel dat het meer inspanning kost om het goed onderbouwd te krijgen.” 

Keuzes op hoger niveau maken 

Anneloes Voorberg ziet dat de keuzes bij de afweging nu vooral worden gemaakt op projectniveau. “We merken echter een duidelijke behoefte om dat op een hoger niveau te doen, het tactische niveau. Daarbij kijk je of het mogelijk is om al aan de voorkant op gebiedsniveau keuzes te maken. Vervolgens heb je een houvast om die keuzes op projectniveau toe te passen.” Van Houten: “We merken dat omgevingsvisies vaak handreikingen geven voor het waardendenken en het vertalen ervan in de tactische uitwerking en uiteindelijk het beheer en onderhoud.”  

Bestaande plekken vragen daarbij om een net iets andere aanpak. Voorberg: “Daarbij kijk je naar bestaande waarden, de mogelijkheid om die te versterken en naar eventuele koppelkansen. Ook kun je daar gebruik maken van de kansen, wensen en ervaringen van bewoners.” Van Houten: “Je kunt bij bestaande plekken gebruik maken van grote vervangingsopgaven – wegen, riolen et cetera – of kijken of je met kleine ingrepen de waarde van de leefomgeving kunt vergroten.” Die ingrepen hoeven niet altijd fysiek te zijn, aldus Voorberg en Van Houten. “Door te praten met het sociale domein en te kijken naar sociale en gezondheidswaarden kun je komen tot andersoortige ingrepen.” 

Beheerder als regisseur 

Waardengestuurd beheer heeft consequenties voor de rol van de beheerder. Voorberg: “Een van de achterliggende doelen is om beheer in de hele cyclus vanaf het ontwerp tot en met het onderhoud meer positie te geven. De beheerder wordt daarmee leidend en heeft ook kennis en kunde om dat te doen. Het betekent dat hij zijn positie moet gaan pakken. Bij de gesprekken met beheerders merkten we dat enerzijds zijn rol complexer wordt en hij met andere afdelingen in gesprek moet. Anderzijds gaven ze ook aan dat hun werk leuker, interessanter en uitdagender wordt.”  

Van Houten: “De beheerder wordt meer een regisseur van de openbare ruimte. Die nieuwe rol betekent wel dat de beheerder niet meer alleen vanuit zijn eigen discipline moeten denken. Ik denk dat er straks twee typen beheerders naast elkaar nodig zijn: de ‘klassieke’ met veel kennis en kunde en de ‘nieuwe’ die in staat is om verbindingen met andere domeinen binnen de organisatie te leggen.” 

27 ‘modellen’ 

Gemeenten geven aan behoefte te hebben om aan te kunnen sluiten bij een beproefde aanpak, met daarin ruimte voor lokaal maatwerk. Ook zouden ze graag gebruik maken van menukaarten en landelijke richtlijnen als basis. Voorberg en Van Houten bekeken 27 bronnen die gebruikt kunnen worden voor onderdelen van waardensturing. De bronnen variëren van voorbeeld producten van gemeenten en procesaanpakken tot indicatoren voor een bepaalde waarde (bijvoorbeeld gezondheid of veiligheid). 

“De modellen zitten soms op een onderdeel van waardensturing of op de verbinding tussen strategisch, tactisch en operationeel”, vertelt Voorberg. “Je kunt ze allemaal op verschillende manieren inzetten. Van Houten: “Daarnaast is er een groot verschil in detailniveau. Soms is het heel eenvoudig, in andere gevallen ga je complex en kwantitatief aan de slag.” 

Ervaringen met eigen model 

Zowel Cyber Advies als Haskoning werken al jaren met een eigen model. Voorberg: “Wij hebben een waardenmodel leefomgeving met negen waarden, waarin we de zeventien Sustainable Development Goals lokaal hebben vertaald. Er is ook een instrumentarium met waardenmeetlatten en een set aan maatregelen die bijdragen aan die waarden. In Baarn hebben we het model op strategisch niveau gebruikt om te komen tot de waarden van de openbare ruimte voor de gemeente en hoe die wegen per gebiedstype. Dit stuk is straks de basis voor een verdere uitwerking van de inrichtingsvraagstukken en beheerplannen.” 

Van Houten: “Wij kijken bij een inrichtings- of vervangingsopgave niet zozeer naar de vraag, maar dagen we de opdrachtgever uit om een niveau hoger te kijken naar de maatschappelijke ontwikkelingen en de consequentie van een oplossing voor de waarden die op dat moment relevant zijn. Bij een opdracht, een vervangingsopgave van zeventien bruggen, hebben we onder meer gekeken naar de levensduur, maar ook naar aspecten als erfgoed en cultuurhistorische waarden.”

Overkoepelend model 

Om tegemoet te komen aan de behoefte aan een overkoepelend raamwerk hebben Van Houten en Voorberg een voorstel gemaakt voor een landelijke leidraad. Van Houten: “Daarbij breng je de verschillende toepassingen in beeld. Partijen kunnen dan aan de hand van een ‘menukaart’ zelf een keuze maken ten aanzien van het gewenste detailniveau en de hoeveelheid waarden waarmee ze aan de slag gaan en vervolgens het model kiezen wat daar het beste bij past. Zo’n keuze hangt ook af van de volwassenheid van een gemeente en in hoeverre ze al met waardensturing werken. Daarbij is het beter om eerst klein te beginnen en vervolgens steeds verder ermee aan de slag te gaan dan om meteen een complex model te gebruiken.”  

Voorberg constateert nog een andere omissie waarvoor de leidraad een oplossing kan bieden: “Er is in de praktijk nog nauwelijks kwantitatieve monitoring en er bestaat ook nog veel onduidelijkheid over hoe je op waarden monitort of je het effect bereikt wat je wilt.” 

Juiste moment 

De landelijke leidraad waardengestuurd beheer van de openbare ruimte komt volgens Voorberg op het juiste moment. “Het leeft en je merkt dat er een kennisbehoefte is. Daarbij heb je de grotere gemeenten die al beschikken over kennis, mensen en middelen en veel kleinere gemeenten die nog behoefte hebben aan houvast en voorbeelden. De masterclasses erover van Managing Public Space waren niet voor niets elke keer volgeboekt.”  

De leidraad kan de volgende stap zijn. Voorberg: “Uniformeren, dezelfde taal spreken en dan ontwikkelen. Die volgende stap bestaat daarnaast uit kennisuitwisseling faciliteren, informatie ontsluiten en pilots draaien.”  

Eerste voorbeelden 

De eerste voorbeelden zijn er daarbij al, met elk hun eigen benadering. Van Houten: “In Rotterdam kiezen ze met het Rotterdams Waardenwiel Assetmanagement voor een kwantitatieve manier, Arnhem kiest met Arnhems Buitengeluk voor een kwalitatieve aanpak en Groningen en Baarn baseren hun waardenstrategie vooral op gesprekken.” Welke aanpak er ook gekozen wordt, uiteindelijk leidt de waardensturing tot concrete keuzes in het beheer. Van Houten: “Neem biodiversiteit. Als je dat belangrijk vindt, kan dat leiden tot een ander maairegime.” 

Het voorbeeld laat zien waar het om draait bij waardensturing. Van Houten: “Je kunt daarmee de verbinding leggen tussen abstracte, strategische waarden en wat het betekent in de praktijk. Bovendien helpt het om uit te leggen waarom je bepaalde dingen doet.” Voorberg: “Uiteindelijk wil je met elkaar een leefomgeving creëren, waar je nu maar ook in de toekomst prettig kunt verblijven. Met waardensturing kun je daarbij alle belangen op een goede manier tegen elkaar afwegen.” Van Houten: “Het helpt ook om maximale waarde te creëren met de beschikbare middelen in de beschikbare ruime, want zowel ruimte als middelen zijn bij gemeenten niet oneindig aanwezig.” 

Personalia 

Anneloes Voorberg is adviseur Leefomgeving bij Cyber Advies, een bureau dat advies biedt over het beleid, beheer en de organisatie van de openbare ruimte.  

Martijn van Houten is bij de afdeling Regionale Ontwikkeling en Infrastructuur van Haskoning leider van een team dat zich bezighoudt met het ontwerpen en inrichten van de openbare ruimte en strategisch adviseur op beheervraagstukken. 

Dit artikel is verschenen in Straatbeeld 6/2025. Lees deze editie gratis in onze digitale bibliotheek.